绩效评估是现代政府管理的理论前沿课题，也是一个世界性实践难题。20世纪80年代以来，西方发达国家普遍实施了以公共责任和顾客至上为核心理念的政府绩效评估，并将这一举措作为政府改革的突破口，取得了巨大成效。随着我国行政体制改革的不断深化，特别是科学发展观和正确政绩观的提出，公共部门绩效评估问题也越来越受到中央和地方各级党委政府的高度重视。尤其在地方，进行了广泛地公共部门绩效评估工作的实践和创新，并涌现出诸多模式，其中，青岛市的探索在国内产生了较大影响，人民日报、求是杂志等中央媒体给予广泛报道，也被称作“青岛模式”， 2010年获得中国地方政府创新奖。

一、政府绩效评估机制创新的主要做法

(一)探索阶段划分

第一阶段，从1998年实施目标绩效管理开始到2009年。1998年，青岛市召开了全市目标管理绩效考核工作会议，出台了《关于加强目标责任制管理的意见》，标志着青岛市通过创新绩效评估机制，落实公共部门责任、改进公共部门管理、提高公共部门效能、改善公共部门形象的新一轮行政体制改革正式拉开帷幕。

——考核机构设置。成立了由青岛市市委主要领导任主任，有关部门负责同志为成员的市目标管理考核委员会，下设办公室，市委督查室、市政府督查室为办事机构。市委督查室下设考核处负责组织实施全市目标管理考核。

——分组考核。分类是管理的基础。2009年之前，对青岛市所属的12区市划分为三个组，市内四区为一组，城郊三区为一组，农村五市为一组。对市直单位及人大常委会、政协机关划分为10个组，分别是党务部门、经济协调发展综合部门、城市建设管理部门、农业职能部门、科教文卫体职能部门、政务和社会事务管理部门、司法与社会综合管理职能部门、群团组织、人大机关、政协机关。

——分类设置考核指标体系。依据不同组类，分别设置有针对性的考核指标体系。其中对青岛十二区市设置了日常考核、年终考核和监督评议三个一级指标，在日常考核指标下，设置了工作落实、工作纪律、绩效审计、政务公开四个二级指标，日常考核指标分值占总分值的10%；在年终考核指标下，设置了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、党的建设以及重要贡献六个二级指标，在每个二级指标下，又设置了若干三级指标，年终考核指标分值占总分值的70%；在监督评议指标下，设置了民意调查、领导评议、领导班子及成员述职评议和领导班子及成员述廉评议等四个二级指标，监督评议指标分值占总分值的20%，其中，民意评议指标分值占监督评议指标分值的40%。总分值实行1000分制。对市直单位同样实行千分制，也设置了日常考核、年终考核和监督评议三个一级指标，但分值设置与十二区市不同。

第二阶段，自2009年到2010年，为进一步完善阶段。

——完善考核分组。将考核对象分为六个大组，分别是十二区市、党群法检机关、市政府部门、市人大机关、市政协机关和市民主党派工商联机关。

——完善考核机构设置。在新的考核分组基础上，确立了在市委统一领导下，由青岛市考核办负责牵头抓总，对十二区市的考核由市考核办组织，对党群法检机关的考核由市委办公厅组织，对政府部门的考核由政府办公厅组织，对市人大机关的考核由市人大常委会（党组）组织，对政协机关的考核由市政协（党组）组织实施，对各民主党派、市工商联机关的考核由市委统战部组织。

——完善考核指标体系。对青岛十二区市设置了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设、党的建设、综合评议以及专项监控八个一级指标，在每个一级指标下又设置若干二级指标。对党群法检机关设置了业务职能工作、日常监控、综合评议以及专项监控四个一级指标。对政府部门设置了目标考核、履行行政职能、综合评议和专项监控四个一级指标。

第三阶段，自2011年开始，对考核工作进行了新的较大调整创新，尚未进入实践。

2011年5月，青岛市委、市政府颁布了《关于建立健全促进发展方式转变绩效考核监督体系的意见》，对2011年的绩效考核工作作出了新的部署，对以往的绩效评估体系中的指标设置及权重做了重新规定。对十二区市设置了经济社会生态、公共目标、综合评议和追赶目标四个一个指标，对党群法检机关设置了业务职能工作、公共目标、综合评议三个一级指标，对市政府部门设置了工作目标、履行行政职能和综合评议三个一级指标。

(二)规范考核程序

1.市直单位业务目标审核制定(考核年度1月下旬至3月上旬)。被考核单位拟定工作目标，市考核办审定后印发；

2.网络在线问政集中访谈(考核年度7月至8月)，市考核办会同有关部门组织实施；

3.民意调查、社会评议(考核年度11月下旬至12月中旬)，市考核办会同有关部门组织实施；

4.跟踪评估(全年)，市考核办会同有关部门采取监控调度、督促检查等多种方式跟踪评估；

5.年终考核筹备(考核年度11月下旬至翌年1月上旬)，被考核区市(单位)逐项检查目标完成情况，做好考核准备工作，市考核办通过市主要媒体发布考核通告；

6.年终考核(考核年度翌年1月至2月)，综合评估区市单位全年工作目标完成情况；

7.审定反馈(考核年度翌年2月至3月)，市委常委会议审定考核结果，市考核办向各区市单位反馈。

(三)扩大公众参与，强化公民导向，建立多样化民考官机制

1.民意调查。运用计算机辅助电话民意调查(CATI)方法，每个区市20多万部电话中随机访问500个样本，实施“背靠背”式调查。以16%的权重纳入对区市领导班子考核。

2.“三民活动”：“向市民报告、听市民意见、请市民评议”。以随机抽样与组织推荐相结合的方式，组建了人数达1万名的市民代表队伍，对市政府部门评议打分。35%权重纳入考核。

3.建立“特邀考官”制度：选拔党代表、人大代表、政协委员和民主党派、无党派人士代表，以及专家学者100多人，构建了一支多元化、专业化的考官队伍。对党群法检机关工作进行公开评审、答辩，评审结果以35%的权重纳入考核。

4.第三方评估：在“窗口部门”绩效考核中，采取了委托独立第三方评价的方式，评价结果以15%的权重纳入考核。

5.强化民众监督：通过政府“在线访谈”、“民生在线”、“行风在线”和市民监督团等方式加强对被考核对象的监督。

(四)强化激励约束

对年度考核中获得优秀区市和优秀单位，由青岛市委市政府通报表彰，对上述单位的党政主要负责同志按有关规定给予记功奖励。对不合格区市和市直单位由市委市政府通报批评，对其党政主要负责同志按有关规定诫勉；连续两年不合格的区市和市直单位，对其主要负责同志进行调整。

二、政府绩效考核评估分析

(一)主要特点

1.突出加快转变经济发展方式的导向。

充分体现科学发展观和正确政绩观的要求，围绕全市大局，突出考核重点，将主要经济社会生态指标和重点业务工作目标作为关键绩效指标(KPI)，以考核引导、激励科学发展。

区市考核在优化以往“六个建设”为主体考核框架的基础上，提炼出以“经济社会生态指标为重点、党建等公共目标为支撑、综合评议为印证、追赶目标为补充”的考核体系。市直单位重点考核推进落实市委市政府重大决策、重要部署和重点工作情况。

2.突出“寻标、对标、达标、夺标”的思路。

设置追赶目标。按照市委十届十次全会关于“争取更多的专项工作在全省争第一，在全国争第一，在世界上有名气”的要求，将省内县域经济社会发展综合评价、财政收入两项排名作为追赶目标纳入考核，激励引导五个县级市采取有效手段奋起直追，加快发展。

提高考核标准。引入功效系数法作为计分公式，更加客观真实评价指标完成绩效。党群法检机关目标考核实行标准更高的结构化评审，从效益性、工作难度、重要性和创新性四个方面多维度、全视角的审视工作绩效，鼓励特色创新、多作贡献。政府部门首次实行目标动态调整机制，将事关全市发展的重大决策部署，分解落实为追加目标，动态纳入考核体系。

强化加压驱动。区市考核增设重要贡献考核内容和重要贡献奖，对引进战略性新兴产业项目、蓝色经济项目以及符合科学发展观要求的高端项目，实行“上不封顶”的加分考核。增设观摩点评考核内容，结合全市项目观摩活动对各区市评议打分，增强区市抓发展、抓调整、抓项目的紧迫感和驱动力。

3.突出民主开放、简便高效的原则。

扩大考核民主。区市考核继续实行电话民意调查和“两代表一委员”评议，群众满意度权重提高至19%。党群法检机关深入实施开放式答辩制考核，充分发挥高层次考官“智库”作用。政府部门社会评议权重达到35%，并将网络在线问政活动由集中访谈改为常态化。

优化考核分组。区市根据经济社会发展水平和资源禀赋特点，细分为四个组考核，并针对不同组别灵活设置指标内容和权重，引导区市根据区位特点、产业基础的不同情况，采取各具特色的措施创新突破、错位发展。

加强日常监控。发挥抓考核、抓落实、抓推进的机制优势，强化督考并举，综合运用年终评估、定期调度、日常监控、季度通报与跟踪考核等方法，对区市主要经济社会指标，实行月跟踪、季调度；对市级重点建设项目，按照节点考核，加强推进落实。

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改进考核方式。充分考虑数据采集的可行性、运用的可比性、来源的科学性。指标数据可测可得，能够从现行统计指标体系中获取，尽量避免一些不易取得的数据和容易失真的数据。精简考核内容，其中区市考核压缩幅度平均达到25%。

(二)几点经验

1.统一化考核，建立统一的考核组织体系，党委政府高度重视；

2.分类化考核，突出针对性和可比性；

3.民主化考核，扩大公民参与路径及其权重，突出考评结果的可信度与有效度；

4.制度化考核，强调考核的规范，运行有序及权威性；

5.奖惩化考核，根据考核结果兑现奖惩；

6.科学化考核，突出指标的有效与有用，强调指标设置过程的上下结合、内外结合与反复磋商。